Hatásvizsgálatok
A társasházi törvények hatásvizsgálatának készítésével, törvénymódosításokkal kapcsolatos tapasztalatok összefoglalása
A HATÁSVIZSGÁLATOK elvégzéséhez több dolog, és tényező figyelembevétele szükséges. Kiindulópontnak tekinthetjük a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) hatásvizsgálatokról szóló rendelkezéseit (lásd 17.; 18.; 21.; 22. §-okat), mely „visszamenőlegesen” is tanulságos.
Ugyanakkor indokolt összegezni azokat a tapasztalatokat, amelyek az 1997.-ben (CLVII: számon), majd a 2003.-ban (CXXXIII. számon) elfogadott társasházi törvény (a továbbiakban: Tt.), illetőleg a módosításaik kapcsán keletkeztek.
A fentiek figyelembe vételével az alábbiakban személyes tapasztalataim alapján foglalom össze – a Jat. által „előírt” folyamat szerint – az összefoglaló jellegű értékelésemet a társasházi törvények előkészítése – módosítása, és az úgynevezett hatástanulmányok készítése kapcsán:
1. A jogszabályok előkészítésénél előzetes hatásvizsgálatot kell készíteni.
A előkészítés fázisában fel kell mérni a szabályozás várható következményeit, a jogszabály feltételezett hatásaihoz igazodó részletességű előzetes hatásvizsgálat elvégzésével. Az előzetes hatásvizsgálat eredményéről az előterjesztendő törvényjavaslat kapcsán a Kormányt tájékoztatni kell. A gyakorlat szerint ez egy koncepció jóváhagyását jelenti, ezt követően készül az úgynevezett normaszöveg, azaz a törvény-tervezet.
A hatásvizsgálat során vizsgálni kell a tervezett jogszabály valamennyi jelentősnek ítélt hatását, különösen társadalmi, gazdasági, költségvetési,adminisztratív terheket befolyásoló hatásait, valamint a jogszabály megalkotásának szükségességét, a jogalkotás elmaradásának várható következményeit, és a jogszabály alkalmazásához szükséges személyi, szervezeti, tárgyi és pénzügyi feltételeket.
A fentiek alapján, a személyes tapasztalataimon alapuló összefoglaló értékelésemet, terjedelmi okok miatt a teljesség igénye nélkül, az alábbiakban foglalom össze.
Az első (1997. évi CLVII.) Tt. készítésénél akkor tudtam bekapcsolódni, amikor már a törvény tervezete került tárgyalásra. Nagyon sok módosító indítványt dolgoztam ki, melyet egy országgyűlési képviselő nyújtott be a parlamentben. Az előkészítő „illetékes” országgyűlési bizottsági ülésén részt vehettem, és a módosítási javaslatok részletes tárgyalása során a bizottság elnöke azt mondta, hogy – mivel a módosítások alapkérdéseket érintenek – ezeket még a koncepció kidolgozása során kellett volna megtárgyalni és dönteni róla, ezért elkésettek a javaslatok, e miatt egyesek nem fogadhatók el, még akkor sem, ha jogosak. Ezt a tapasztalatot igyekeztem „hasznosítani”, ezért amikor 2003-ban új társasházi törvény kidolgozására került sor, kétirányú javaslatot tettem. Az egyik arra irányult, hogy először tisztázni kellene a releváns koncepcionális kérdéseket, majd ezek kerüljenek megvitatásra - megtárgyalásra és eldöntésre. Ilyen kérdésnek tartottam már akkor, hogy a társasházi törvény „kódex” jellegű, azaz részletes szabályozású, vagy keret jogszabály legyen. Sajnos ez a kérdés nem került érdemben megvitatásra, holott mint ahogy a későbbiekben majd kifejtem, álláspontom szerint – hasonlóan a gazdasági társaságokról szóló törvényhez – a lehető legrészletesebb szabályozásra van szükség. Az elfogadott törvény a korábbihoz képest részletesebb, de keret jogszabály, melyet – különösen az SZMSZ-ek készítése kapcsán szerzett – tapasztalatok alapján nem tartok elégségesnek. Az ezzel kapcsolatos álláspontom részletezését még az SZMSZ menüponton belül fejtem ki. Sajnos nem kerültek terítékre más, fontos koncepcionális kérdések sem, például, hogy a társasházzal milyen megközelítésben kell foglalkozni: tulajdon és/vagy szervezetről van-e szó.
A másik javaslatom arra irányult, hogy szervezett és célirányos módon, a leginkább érintettek véleményét az előkészítés fázisában kérjük ki. Ez a javaslatom sem került elfogadásra, ezért a 2003. évi törvény előkészítése során – kényszerűen – önkormányzatok és egyesületek közreműködésével 5 munkacsoportot szerveztem a szabályozandó esetek meghatározásához. Erre a célra készítettem egy külön kiadványt is, ez volt a kiinduló vitaanyag. A megbeszélésekre meghívtunk országgyűlési képviselőket, ahol a résztvevő közös képviselők, számvizsgáló bizottsági tagok, tulajdonosok közvetlenül is elmondhatták észrevételeiket.
A munkacsoportokban elhangzottakat is figyelembe véve benyújtott javaslataimat csak részben vették figyelembe, ami azért sajnálatos, mert később olyan kérdésekben is módosították a Tt.-t, amelyeket eredendően javasoltam beépíteni. Sőt, a korábban készített SZMSZ-ek is rendelkezésre álltak, továbbá a külön kiadvány, melyekben már voltak olyan szabályok, szabályozandó esetek, amelyeket a törvénybe is be kellett volna építeni.
A hatásvizsgálatok nem tértek ki igazán arra sem, hogy a rendelkezések mennyiben végrehajthatók, mennyi plusz – adott esetben felesleges – anyagi és munkaterhet okoz a társasháznak vagy a közös képviseletnek.
A szakma (egyesületek, szövetségek) előtt sem ismertek kellő mértékben az előzetes hatásvizsgálat eredményei, azaz a szabályozás „várható” következményei. Azon már nem is kell csodálkozni, hogy a leginkább érintettek, a közös képviselők / társasházkezelők, de a társasházi tulajdonostársak sem ismerik a hatástanulmányokat, sőt álláspontom szerint nem is kerültek megfelelő módon bevonásra a törvény előkészítés fázisában. Azt nem tartom elégségesnek, hogy „nagygyűlésen” véleményt lehet mondani, jó sok „tárgyalást” tartani, ehelyett inkább egy vitaanyag alapján, célirányosan vezetett, probléma centrikus megbeszélések kellenek, ezek feldolgozása, majd visszacsatolása és csak ezek után szabad egy törvénytervezetet összeállítani. Ekkor újra indokolt találkozni a javaslattevőkkel és együttesen finomítani az előterjesztést. Belátom, hogy ez így nagyon munkaigényes, de megtérül, hiszen a résztvevők felkészültebbekké válnak, a jogszabály pedig életszerű lesz.
Összefoglalóan az a véleményem, hogy a hatásvizsgálatokba nem vonták be megfelelő módon az érintetteket, nem ismertek igazán a készült hatástanulmányban foglaltak, a szabályozás nem veszi igazán figyelembe a társasházi működés sajátosságait. Mindebből az következik, hogy továbbra is feladat annak tisztázása, hogy konkrétan mit kell vizsgálni a társasházak vonatkozásában, melyek azok a releváns koncepcionális kérdések, melyekben előzetesen dönteni kell. Honlapunk segítségével többek közt ezt kíséreljük meg tisztázni.
2. Indokolást kell csatolni a kormány elfogadott koncepció alapján készült jogszabály tervezetéhez.
A Jat. szerint az indokolásnak be kell mutatnia azokat a társadalmi, gazdasági, szakmai okokat és célokat, amelyek a javasolt szabályozást szükségessé teszik, továbbá ismertetnie kell a jogi szabályozás várható hatásait.
A gyakorlatban az indokolásnak van egy általános része, és tartalmaz egy, a rendelkezésekhez kapcsolódó részletes indokolást is. Könyveinkben, kiadványainkban ezekre kitérünk, mert az indokolásnak kimondatlanul is van egy olyan funkciója, hogy segít az értelmezésben, az alkalmazás kérdéseiben. Ehhez azonban rögtön hozzá teszem, hogy ez a funkció sajnos csak részben valósul meg, mivel sokszor csak a rendelkezés és egy „indokolt” szófordulat leírására kerül sor. Ennek alátámasztására szeretnék egy példát bemutatni. Az első Tt. tervezetében a közös képviselő feladatainak meghatározása előtt az szerepelt, hogy azokat köteles ellátni. Azonban intézkedési, döntési jogosultsága a meghatározott kérdésekben nyilván korlátozott, hiszen alapvetően a közgyűlésnek van döntési jogosultsága, a fedezetet is a tulajdonosok biztosítják. Ezért azt javasoltam, és ez beépítésre is került, hogy ez a rendelkezés kerüljön kiegészítésre „jogkörében” kifejezéssel. Ez alapvetően biztosította az egyértelmű helyzetet, viszont az indokolás részben ez a viszony nem került kifejtésre, ezért a közös képviselők, a rendelkezés súlyát kevésbé érzékelve, „könnyebben” lépik át hatáskörüket és döntenek olyan kérdésekben, amelyre nincs jogkörük.
Az előzőhöz hasonló helyzet alakult ki a második Tt. tervezete kapcsán is, csak most a számvizsgáló bizottság (SZVB) vonatkozásában. Az SZVB feladatkörének meghatározásánál szintén nem szerepelt, hogy csak jogkörében járhat el, ezért javaslatomra ez szintén beépítésre került. Ennek az volt a tapasztalati alapja, hogy az SZVB-k gyakran átlépték hatáskörüket, sokszor a közös képviselő helyett döntöttek, vétójogot tartottak fenn, ezért vált szükségessé az egyértelmű szabályozás. Sajnos azonban az indokolás itt sem tér ki megfelelő módon a helyzetre, ezért még ma is tapasztalhatjuk az SZVB részéről a hatáskör túllépést.
A rendelkezések és azok indokolása gyakran nem életszerű helyzeteket írnak le és/vagy partikuláris érdekeket tükröznek. Tudomásul kell venni az eltérő érdekeket, azokat felszínre kell hozni és a különböző helyzeteknek megfelelő szabályozást kell kidolgozni.
3. A jogszabályt folyamatosan felül kell vizsgálni, utólagos hatásvizsgálatot és tartalmi felülvizsgálatot kell végezni.
A miniszternek folyamatosan figyelemmel kell kísérnie a feladatkörébe tartozó jogszabályok hatályosulását, és szükség szerint le kell folytatnia a jogszabályok utólagos hatásvizsgálatát, ennek során össze kell vetni a szabályozás megalkotása idején várt hatásokat a tényleges hatásokkal. A jogalkalmazás és az utólagos hatásvizsgálat tapasztalatait is figyelembe véve, a miniszternek kell gondoskodni arról, hogy az elavult, szükségtelenné vált,a szabályozási cél sérelme nélkül egyszerűsíthető, a jogszabály címzettjei számára gyorsabb, kevésbé költséges eljárásokat eredményező szabályozással felváltható, tartalmilag kiüresedett, vagy egyébként alkalmazhatatlan, az indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű szabályozást megvalósító, a feladatkörébe tartozó jogszabályi rendelkezések hatályon kívül helyezésére, illetve megfelelő módosítására sor kerüljön.
Sajnos a Tt. kapcsán azt tapasztalhattuk, hogy egyrészt nem a miniszter, másrészt ha a miniszter kezdeményezett módosítást, akkor az nem javított igazán a társasházak helyzetén. Az meg különösen zavaró, hogy az egyik évben végrehajtott módosítást a következő évben, „rapid” módon alapjaiban változtatták meg, vagy éppen hatálytalanítottak a rendelkezést.
A társasházakról szóló 2003. évi CXXXIII. törvényt eddig összesen 10 alkalommal módosították, ebből 8 alkalommal más törvényekben módosítottak egyes rendelkezéseket, 2 alkalommal közvetlenül a Tt.-t módosították. Ennek során jelentős számú és tartalmú módosításokra került sor, mely két alapkérdést generál.
Az egyik, hogy mennyiben lehet nyomon követni és megfelelő módon alkalmazni a változásokat. Úgy is fogalmazhatok: ember legyen a talpán, aki ezeket a változásokat nyomon tudja követni. Ezt felismerve dolgoztuk ki a változások nyomon követését biztosító 7. sz. kiadványunkat.
A másik kérdés: ennyi módosítás nem indokolná egy új társasházi törvény alkotását?
Összefoglalva: nincs túl jó véleményem a társasházi törvények megalkotásának, módosításának módjáról és tartalmáról, és azt szeretném, ha az olvasókkal közös munka eredményeként egy életszerű, megfelelő hatékonyságú új társasházi törvény készülne, amely megkönnyítené és hatékonyabbá tenné a társasházak működését, a közös képviselők munkáját.
Mile Bálint
Okl. mérnök-közgazdász
VIKTÓRIA Kft
Ügyvezető igazgató
